我国农村土地产权制度的变迁轨迹及创新思路

我国农村土地产权制度的变迁轨迹及创新思路

内容摘要:本文通过新制度经济学中产权模型方法的研究结果表明:目前,我国农村土地产权已经具备了排他性和可分割性的产权属性,但是,受土地制度的约束,其转让性依旧较弱。因此,为了充分提高土地资源的合理有效配置,部门应进一步完善相关土地制度,从而为土地产权制度实践提供较为完备的微观基础。

关键词:农村土地产权制度 变迁 创新

土地制度是农村最根本的制度,土地制度改革一直是我国农村经济改革的核心内容。1979年开始在全国推行的家庭联产承包责任制,极大地激发了亿万农民的劳动热情和创造精神,成为推动农业和农村经济发展的巨大动力。因此,对我国农村土地产权制度变迁轨迹及创新思路进行探讨,对于认清现阶段我国农村土地制度具有重大意义。

我国农村土地产权制度变迁轨迹

分析我国农村土地产权制度的变迁轨迹,有助于进一步认识现行的土地产权制度,同时也有助于研究农村土地产权的抵押担保条件。新中国成立初期,全国进行了土地改革,废除时期的封建地主土地私有制,建立农民土地私有制度,3亿多无地、少地的农民无偿获得 7亿亩土地和其它生产资料,贫农、中农占有的耕地占全部耕地的90%以上(王世联,2007)。农民土地私有制度下,农民对拥有的土地产权可以自由买卖和出租,实现了土地产权的完全排他性、可转让性。20世纪中期,为了避免小农经济的局限性,国家通过对农业生产资料的社会主义改造和人民公社运动,逐步使得“土地农民私有制度”转变为人民公社所有、以生产队为基础的“集体所有制”。从农业合作化运动到人民公社,这一系列的生产方式的改变,使得农民对于土地的产权弱化,并使得土地所有权虚置,土地在运动当中逐步归集体所有,个体农民与土地不再存在法律上的产权关系。所以在这个时期,土地产权流转制度被彻底废除。十一届三中全会以后,农户自愿以“大包干”、“小包干”等方式组建了多种形式的农业生产责任制,我国农村土地制度开始从单纯集体所有向集体所有、家庭经营的两权分离模式转变。随后,批复了一些沿海发达省市就土地适度规模经营进行试验,使得土地经营权的流转突破了家庭承包经营的,土地产权流转制度重新进入试验期。2003年,《农村土地承包法》的实施(有人将《农村土地承包法》称为中国农村土地制度的第三次创新),规定了通过家庭承包取得的土地经营权,可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。2007年10月1日起实施的《物权法》,启动了我国农村土地产权制度的第四

次变迁。它明确了土地所有权、承包经营权、涉农物权抵押、担保的一系列规定, 对我国农村土地制度的进一步完善起到了极大的铺垫作用。

产权模型视角下农村土地产权制度的新制度经济学分析

(一)农村土地产权的排他性

排他性是产权激励机制得以发挥作用的前提条件。只有当其他人不能分享产权所带来的效益和分担成本时,这些效益和成本才能被“内部化”。旧的农村土地产权制度下,对土地的经营权干预太大,随意调整土地经营权的主体,变更使用期限等,严重削弱了农民对所承包土地的各项排他性权利。正因为这样,一部分农民拥有的土地剩余权进入了共有领域,成为大家争抢的对象,最终会造成租值消散。相比之下,目前我国关于农村土地产权制度的安排则有了很大的改善。这不仅表现在明确了土地的承包期限,而且加强了农民对承包土地的绝对使用权,包括承包地被征收的,农民有权依法获得相应补偿,当集体经济组织、村民委员会或者其负责人做出的决定侵害集体成员合法权益时,可经法律手段撤销等。实践中,某些地区比如成都一些村镇的农民已经拿到了诸如《集体土地使用权证》、《农村土地承包经营权证》等产权证明文件。因此,上述理论方面的分析,得到了经验证据的支持,说明了农民作为土地的使用权主体,其所拥有的承包权、经营权等各项权利具备了排他性,这不仅减少了土地带来的外部性问题,而且对于农民的经济决策行为有根本影响。

(二)农村土地产权的可分割性

产权如果要有效地发挥作用,就必须要求它是可以分割的,即产权能够产生多种不同类别的收益,同时要求分享收益的主体承担各自的使用成本。产权的可分割性使具有不同需求和知识水平的人能将某项资产投入他们所能发现的最有价值的财产上,从而提高资产的利用效率。我国农村土地产权,实现了土地所有权与经营权的地权分割制度,同时肯定了农户的“附加土地所有权”,因为土地承包经营权作为用益物权范畴的表现形式,用益物权人对他人所有的不动产或者动产,依法享有占有、使用和收益的权利。因此,农民可以根据自己的生产计划,自主决定不同土地该种植什么,如何来种,也可以通过互换等合法的土地流转形式取得不同的收益。可以看出,农村土地产权已经具有的可分割性,使得有才能和技术的人可以利用他人的资产进行经营。

(三)农村土地产权的弱转让性

按照我国当前的农村土地产权制度,农民有权在不改变承包土地农用性质的前提下,将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式进行流转,但是流转的期限仅限于承包期的剩余期限。从这个角度讲,农村土地产权已经具备了可转让性。

但是,在土地承包经营权的抵押问题上,除了通过招标、拍卖、公开协商等方式取得的荒地等承包经营权可以抵押外,耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权都是不能抵押的,这一点又使得土地产权的转让性受到了制度约束,了其转让宽度。因此,从产权理论的角度看,农村土地产权可转让性并不完全。但是,相对于旧的制度将产权束缚在一个既有的所有者手上,新的农村土地产权制度安排是一个极大的进步。然而,由于承包经营权抵押受到一定的,使得农户在农村金融领域的担保能力受到削弱,土地在金融方面的作用未得到充分的体现。

综合上述新制度经济学中产权模型的分析,可以看出,目前我国农村土地产权在理论上具备了排他性和可分割性,但其转让性依旧较弱。因此,一方面,需要从上加以指引,另一方面,也应慎重处理相关的实践经验。

我国农村土地产权制度创新思路

(一)明确界定农村土地产权主体

应该从农村土地产权制度方面明确界定哪一级(乡、村、组)和哪些组织对土地拥有所有权,确认每块土地的具体主人,并以土地所有权证书这一法律形式予以体现,确保产权主体明确到位,保护土地所有权人的根本利益。

(二)规范农村土地产权界区且构建合理的农村土地产权结构

一是明确集体所有权。在农村土地产权主体确定以后,应以法定的形式赋予农民集体真正的所有权,村民小组作为土地的集体所有权主体,拥有体现所有权的占有权、使用权、收益权、处置权。同时,在坚持土地农民集体所有的前提下,依法将农村土地产权的各项权能与所有权主体进行分离,农民拥有完整的土地使用权,集体只保留对土地的终极所有权,并通过一定的收益权体现(即收取地租)。二是保障农民永久使用权。在农村土地产权分离的基础上,农民作为经营使用土地的主体,获得体现永久使用权的实际占有权、直接使用权、经营权、部分收益权和有限处置权。在不改变土地集体所有的前提下,可以对土地使用权出售、交换、继承、抵押等。三是强化国家宏观权。国家作为社会的代表,为保障全社会的利益,依法对土地进行宏观规划和管理。

(三)进行农村土地产权制度创新

逐步建立农村社会保障制度,积极培育农村土地市场,严格规范国家对集体土地的征用程序和交易行为。完善农村土地制度立法,建立新型农村土地产权制度。具体而言,一是要建立农村土地经营权的交易市场,充分发挥市场对资源的配置作用,使闲置的土地以及经营能力相对较弱的农户所拥有的土地使用权进入市场,通

过转让、出租、作价入股等形式进行“流转”,将这些土地经营权过渡到能力强的农户手中,实现土地的集约化、规模化、市场化经营。二是要探索建立县(市)、乡、村三级土地流转服务体系。在县(市)设立土地承包经营权流转信息平台,负责全县(市)所有的土地流转管理工作,设立乡镇流转服务中心和村土地流转服务站,负责区域内土地流转的规划、管理,对需要流转的土地进行价格评估,从而推动土地承包经营权的充分流动。三是要建立并完善土地经营权的价值评估制度。要综合考虑各种影响土地使用权价值评估的因素,科学、合理地实现价值评估,反映市场的价值预期。四是要完善对农村土地承包经营权流转的监督管理机制,确保流转的土地符合农民的利益,用途符合国家的相关法律规定。另外,农村土地流转市场对贷款银行而言是一种非常重要的风险管理平台,主要体现在对于农户出现的违约情况,可以保证银行抵押债权的顺利实现,包括在土地交易市场进行债权的拍卖、出租等。

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