21世纪以来我国职业教育政策研究

作者：谯欣怡 张玲玲

来源：《职业教育研究》2021年第02期

摘要：以2000—2019年中央层面頒布的166份职业教育政策文本为研究对象，运用Nvivo等分析软件，从政策颁布主体、政策工具和职业教育发展要素三个维度进行分析。研究发现，政策颁布主体呈多元化趋势、政策工具使用过溢或不足、政策工具与职业教育发展要素契合性不高等。因此，应加强职业教育政策颁布主体之间的协作性，优化协调政策工具的使用结构，注重政策工具与职业教育发展要素的契合性。

关键词：职业教育政策;政策颁布主体;政策工具;职业教育发展要素

中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1672-5727（2021）02-0011-06

21世纪以来，国家高度重视职业教育，先后召开了四次职教大会并颁布了大量的政策文件，并在2002年、2005年、2014年国务院三次发文提出大力发展职业教育。2019年1月，国务院印发《国家职业教育改革实施方案》（职教20条），使我国职业教育改革发展上升到更高的地位，为职业教育的未来发展指明了方向。但不容忽视的是职业教育发展还存在诸多问题，如专业设置不合理、产教融合不深入、体制机制不完善等。当前，我国正处在新的发展时期，经济结构调整和产业转型升级急需职业教育提供大量高素质的技术技能人才。因此，在这样的背景下，制定科学、合理的职业教育政策是促进职业教育发展的重要保障。本文拟对21世纪以来我国职业教育政策文本进行梳理，采用内容分析法，对职业教育的政策颁布主体、政策工具和职业教育发展要素三个维度进行分析，以期为政府部门改善和创新职业教育政策提供参考。

一、文献回顾

学界关于职业教育政策的研究起步较晚，始于20世纪80年代，从现有研究成果来看主要涉及以下几个方面：第一，总结职业教育政策发展阶段。如和震指明我国职业教育政策经历了恢复、发展、滑坡、重振四个阶段[1];石学云、祁占勇分析了1995—2008年我国职业教育改革发展的政策走向[2];车峰、孙萍分析了我国职业教育发展各个阶段的政策工具[3];祁占勇等指明我国职业教育政策经历了中等职业教育调整、职业教育多样化探索、建立职业教育现代化体系三个发展阶段以及未来走向[4];此外，还有王迎和魏顺平、李运华和王滢淇、张慧和查强等，也都对我国职业教育政策发展历程进行了梳理和研究。第二，对职业教育政策执行效果和价值取向的研究。如刘新学等通过问卷调查从七个方面分析了我国职业教育政策执行现状，并认为已颁布的职业教育政策没有得到很好的执行[5];董仁忠、李添翼具体探讨了我国职业教育政策执行监督存在的问题以及改进方向[6];李延平分析了21世纪以来我国职业教育政策的价值选择，指出中国职业教育政策在价值选择上更加重视职业教育对社会的适应与服务，坚持职业培训与职业学校教育并重，积极寻求政府干预与市场介入的适度平衡等[7]。第三，对职业教育政策具体领域的研究。如潘懋元和朱乐平、陈友力、曾家、汤杰和石伟平等对高等职业教育政策的演进、变迁和政策工具进行了研究;孔凡哲和王尹芬、赵利堂和谢长法、祁占勇和王锦雁等对民族职业教育政策发展过程进行了研究;彭华安、李雪蓉、祁占勇和杨文杰等对我国农村职业教育政策进行了探讨。还有学者对中等职业教育政策、产教融合政策、职业教育国际化政策进行了研究。总之，这些研究成果为后来者系统地认识职业教育政策奠定了基础。但现有研究还存在一些问题，如对职业教育政策文本的梳理比较分散，并多以思辨研究为主，仅有的几篇量化论文也是简单的描述统计，研究方法和形式比较单一。基于此，笔者拟以定性和定量结合的方法对我国21世纪以来的职业教育政策展开研究，试图从宏观方面对现有政策进行分析，并提出改进建议。

二、政策文本选择与研究设计 （一）政策文本选择

笔者以“职业教育”“职业院校”“校企合作”等为关键词，在北大法宝、教育部、中国政府等网站检索相关政策文本，并且按照以下标准筛选：一是发布时间为 2000—2019年间所有与职业教育密切相关的政策文本。二是政策发文单位主要包括全国人大及其常委会、国务院各部委及其直属机构等。三是剔除已失效的政策、获奖名单等无关信息。最后，共筛选出符合条件的政策文本166份，具体各年度出台的政策数量见图1。

从图1可见，21世纪以来我国职业教育政策颁布呈现出波动性和周期性的特点，但整体呈上升趋势。在此期间，职业教育政策颁布数量出现三次明显的增长点，第一次是2006年，第二次是2015年，第三次是2019年。这与国家对职业教育的重视息息相关。2005年10月国务院颁发《大力发展职业教育的决定》，因此，2006年政策数量由2005年的8份增加到14份，增幅为75%;2014年6月国务院颁发《关于加快发展现代职业教育的决定》，故2015年政策数量由2014年的6份增长到12份，增幅为100%;2019年是职业教育大力发展的一年，政策

数量增长非常多，达到了21份，增幅为200%。可见，职业教育政策颁布的数量与国家对职业教育的重视是直接相关的。 （二）研究框架

本文对职业教育政策文本的分析主要基于三个维度：政策颁布主体、政策工具和职业教育发展要素。这些都是单一维度的分析，然后再对政策工具和职业教育发展要素两个维度做交叉分析，以便更深刻地剖析职业教育政策的内在机理和存在问题。 1.政策颁布主体分析维度描述

政策颁布主体反映的是政策颁布主体的数量、变化和各个主体之间的关系。它由具有不同程度功能并在同一环境中相互依赖的主体组成，通过关注主体结构及其关系变化，可以建立组织与宏观环境的桥梁[8]。随着职业教育快速发展，涉及的相关部门会越来越多，制定职业教育政策的部门也会逐渐增多。通过对职业教育政策颁布主体的分析，可以更清楚地了解职业教育发展以及各部门之间的合作性和协调性。 2.政策工具分析维度描述

目前， 在教育政策研究领域，影响最大的分类有三个：一是埃尔莫尔和麦克唐纳尔，将政策工具分为命令型、激励型、能力建设型、系统变革型、劝告型等五类工具;二是英格拉姆和施奈德，将政策工具分为权威型、激励型、能力型、符号和规劝型、学习型五类;三是拉米什和豪利特，将政策工具分为自愿型、 混合型、 强制型三类。笔者结合职业教育政策特点，综合施耐德和英格拉姆、麦克唐纳和埃莫尔提出的划分标准，将政策工具分为权威工具、激励工具、能力建设工具、系统变革工具和劝诫工具等五种。其中，权威工具是指政策制定者通过合法权威对目标对象施加影响，具有强制性，在政策条款中具体体现为行政许可、行政处罚、制度约束、量化标准、命令规定等手段;激励工具是指通过奖惩或其他形式让目标群体采取符合政策导向的行动，具体体现为财政补贴、财政倾斜、税收减免、金融支持、物质报酬、奖学金等形式;能力建设工具是指政府提供各种形式的帮助促进目标群体完成行动，包括改善办学、提升技能、扶贫扶弱等形式;劝诫工具是指鼓励目标群体优先考虑政策目标并采取行动，包括政策鼓励、宣传引导、环境氛围、荣誉表彰等形式;系统变革是指通过系统变革、重组或权力、责任的重新分配来实现政策目标，包括体系建设、职权分配、资源配置等形式。五种政策工具各有侧重，且特点比较鲜明，据此分析职业教育政策文本，促进职业教育政策制定合理化、规范化。

3.职业教育发展要素分析维度描述

职业教育发展要素是指职业教育在发展过程中涉及的主要内容和发展目标。职业教育在发展过程中必然受多方面要素的影响。笔者将166份政策文本导入Nvivo12中进行词频分析，结

果显示，职业、教育、建设、教学、发展、培养、管理等成为频次较高的词语，再结合对政策文本的分析，提炼出职业教育发展要素包括基础能力建设、师资建设、人才培养、学生资助、招生与就业五大方面。在政策文本分析中，各职业教育发展要素具体涵盖的政策文本内容如表1所示。

4.政策工具与职业教育发展要素二维分析描述

以横轴（x轴）作为职业教育发展要素，以纵轴（y轴）作为政策工具，构建政策工具和职业教育发展要素的二维分析框架（见图2），可以更全面地了解各个政策工具在每个职业教育发展要素上的使用比例，以便发现政策制定中存在的问题。 三、分析方法

本文主要采用内容分析法对职业教育政策进行研究，内容分析法的关键是把研究文本内容进行编码和归类处理。因此，首先采用Nvivo12进行编码处理，把政策文本导入Nvivo12软件中，将每个政策工具和每个职业教育发展要素设为树节点。其次，在树节点下，根据相应的内容依次建立子节点。最后，对文件逐行进行手动编码，主要以句子为单元进行分割，并将其归入相应的子节点下。经过反复阅读、调整或修改每个节点的内容，完成研究编码工作，共形成1 768条编码。 四、研究结果 （一）政策颁布主体

职业教育政策颁布主体日趋多元化，主要包括国务院、教育部、人力资源和社会保障部、财政部、国家发展改革委等26个部门。职业教育政策颁布主体有单独发文和联合发文两种形式。教育部是职业教育政策发文量最大的部门，166份文件中参与发布的政策数量总共有143份，其中单独发文88份，占比超过了50%;发文量较大的有财政部30份、人力资源和社会保障部22份、国家发展改革委员会14份;国务院颁发的政策文件26份，中共中央颁发的政策文件7份;此外，还有退役军人部3份、安全监管总局2份、工业和信息化部门2份，其他部门均为1份。

为进一步了解各部门在职业教育政策制定中的协作关系，笔者对各部门的合作情况进行统计并处理，结果形成一个对称矩阵，将其导入UCINET6中进行分析，最终形成发文主体协作关系，如图3所示。

图3清晰地展示了各部门在职业教育政策制定中形成的合作关系，节点代表发文单位，节点之间的连线代表合作关系，线条越黑表明部门间的合作次数越多，合作越紧密。从图3中可

以看出，教育部是发文主体的核心，教育部参与了大部分职业教育政策的颁布，它与财政部、人力资源和社会保障部、国家发展改革委合作次数较多，表明这些部门合作关系十分密切。 （二）政策工具

职业教育政策中各种政策工具使用比例如图4所示。从中可以看出，权威工具使用频率最高，占總体的51.24%;能力建设工具使用次之，占总体的18.43%;劝诫工具和激励工具使用相对较低，分别占总体的14.83%和12.51%;系统变革工具使用频次最低，占总体的2.99%。从整体上看，职业教育政策工具使用呈现明显的非均衡性特征，主要以权威工具为主，能力建设工具次之，这说明政府非常重视职业教育的发展，且偏向于以政治权威的方式实现政策目标。使用权威工具可以更高效地被社会普遍接受和认可，如量化招生人数、严格就业准入制度等。但权威工具使用过度会激发下属机构的抵触情绪，难以调动政策执行者的积极性和主动性。劝诫工具和激励工具能较好地促进职业教育政策目标的达成，但我国目前这些政策工具使用比例偏低。当前，我国正处于经济结构调整和产业转型升级时期，职业教育需要不断变革与发展来适应经济发展需求，而政策体系中系统变革工具使用比例仅占2.99%，还不能满足职业教育发展要求。

（三）职业教育发展要素

职业教育发展要素所占的百分比如图5所示。从中可以看出，人才培养占比最高，为28.02%，其次是招生与就业占21.87%，师资建设占18.6%，基础能力建设占16.8%，最低的是学生资助，占14.71%。人才培养和招生与就业这两个要素占比超过了五分之一，意味着国家对这两个要素给予了更多的重视。职业教育最主要的职责就是为国家培养大批技术技能型人才，以适应国家经济发展，而高质量的人才培养和良好的招生与就业形势对推动职业教育发展有着重大意义，所以这两个职业教育发展要素占比高是符合我国职业教育发展的核心目标。这些要素中，基础能力建设和学生资助占比相对较低，因为这两方面都需要更多的财政投入，如实训基地的建设、学校信息化建设、学生奖学金等。但基础能力建设和学生资助对人才培养起到不可或缺的作用，所以在以后的政策制定中，国家应尽力加大财政投入，增加这两个方面政策制订比例，以协调不同要素的分布差异，使各个职业教育发展要素达到最优配置比，相互协调地促进职业教育发展。

目前， 在教育政策研究领域，影响最大的分类有三个：一是埃尔莫尔和麦克唐纳尔，将政策工具分为命令型、激励型、能力建设型、系统变革型、劝告型等五类工具;二是英格拉姆和施奈德，将政策工具分为权威型、激励型、能力型、符号和规劝型、学习型五类;三是拉米什和豪利特，将政策工具分为自愿型、 混合型、 强制型三类。笔者结合职业教育政策特点，综合施耐德和英格拉姆、麦克唐纳和埃莫尔提出的划分标准，将政策工具分为权威工具、激励工具、能力建设工具、系统变革工具和劝诫工具等五种。其中，权威工具是指政策制定者通过合法权威对目标对象施加影响，具有强制性，在政策条款中具体体现为行政许可、行政处罚、制度约束、量化标准、命令规定等手段;激励工具是指通过奖惩或其他形式让目标群体采取符

合政策导向的行动，具体体现为财政补贴、财政倾斜、税收减免、金融支持、物质报酬、奖学金等形式;能力建设工具是指政府提供各种形式的帮助促进目标群体完成行动，包括改善办学、提升技能、扶贫扶弱等形式;劝诫工具是指鼓励目标群体优先考虑政策目标并采取行动，包括政策鼓励、宣传引导、环境氛围、荣誉表彰等形式;系统变革是指通过系统变革、重组或权力、责任的重新分配来实现政策目标，包括体系建设、职权分配、资源配置等形式。五种政策工具各有侧重，且特点比较鲜明，据此分析职业教育政策文本，促进职业教育政策制定合理化、规范化。

3.职业教育发展要素分析维度描述

职业教育发展要素是指职业教育在发展过程中涉及的主要内容和发展目标。职业教育在发展过程中必然受多方面要素的影响。笔者将166份政策文本导入Nvivo12中进行词频分析，结果显示，职业、教育、建设、教学、发展、培养、管理等成为频次较高的词语，再结合对政策文本的分析，提炼出职业教育发展要素包括基础能力建设、师资建设、人才培养、学生资助、招生与就业五大方面。在政策文本分析中，各职业教育发展要素具体涵盖的政策文本内容如表1所示。

4.政策工具与职业教育发展要素二维分析描述

以横轴（x轴）作为职业教育发展要素，以纵轴（y轴）作为政策工具，构建政策工具和职业教育发展要素的二维分析框架（见图2），可以更全面地了解各个政策工具在每个职业教育发展要素上的使用比例，以便发现政策制定中存在的问题。 三、分析方法

本文主要采用内容分析法对职业教育政策进行研究，内容分析法的关键是把研究文本内容进行编码和归类处理。因此，首先采用Nvivo12进行编码处理，把政策文本导入Nvivo12软件中，将每个政策工具和每个职业教育发展要素设为树节点。其次，在树节点下，根据相应的内容依次建立子节点。最后，对文件逐行进行手动编码，主要以句子为单元进行分割，并将其归入相应的子节点下。经过反复阅读、调整或修改每个节点的内容，完成研究编码工作，共形成1 768条编码。 四、研究结果 （一）政策颁布主体

职业教育政策颁布主体日趋多元化，主要包括国务院、教育部、人力资源和社会保障部、财政部、国家发展改革委等26个部门。职业教育政策颁布主体有单独发文和联合发文两种形式。教育部是职业教育政策发文量最大的部门，166份文件中参与发布的政策数量总共有143

份，其中单独发文88份，占比超过了50%;发文量较大的有财政部30份、人力资源和社会保障部22份、国家发展改革委员会14份;国务院颁发的政策文件26份，中共中央颁发的政策文件7份;此外，还有退役军人部3份、安全监管总局2份、工业和信息化部门2份，其他部门均为1份。

为进一步了解各部门在职业教育政策制定中的协作关系，笔者对各部门的合作情况进行统计并处理，结果形成一个对称矩阵，将其导入UCINET6中进行分析，最终形成发文主体协作关系，如图3所示。

圖3清晰地展示了各部门在职业教育政策制定中形成的合作关系，节点代表发文单位，节点之间的连线代表合作关系，线条越黑表明部门间的合作次数越多，合作越紧密。从图3中可以看出，教育部是发文主体的核心，教育部参与了大部分职业教育政策的颁布，它与财政部、人力资源和社会保障部、国家发展改革委合作次数较多，表明这些部门合作关系十分密切。 （二）政策工具

职业教育政策中各种政策工具使用比例如图4所示。从中可以看出，权威工具使用频率最高，占总体的51.24%;能力建设工具使用次之，占总体的18.43%;劝诫工具和激励工具使用相对较低，分别占总体的14.83%和12.51%;系统变革工具使用频次最低，占总体的2.99%。从整体上看，职业教育政策工具使用呈现明显的非均衡性特征，主要以权威工具为主，能力建设工具次之，这说明政府非常重视职业教育的发展，且偏向于以政治权威的方式实现政策目标。使用权威工具可以更高效地被社会普遍接受和认可，如量化招生人数、严格就业准入制度等。但权威工具使用过度会激发下属机构的抵触情绪，难以调动政策执行者的积极性和主动性。劝诫工具和激励工具能较好地促进职业教育政策目标的达成，但我国目前这些政策工具使用比例偏低。当前，我国正处于经济结构调整和产业转型升级时期，职业教育需要不断变革与发展来适应经济发展需求，而政策体系中系统变革工具使用比例仅占2.99%，还不能满足职业教育发展要求。

（三）职业教育发展要素

职业教育发展要素所占的百分比如图5所示。从中可以看出，人才培养占比最高，为28.02%，其次是招生与就业占21.87%，师资建设占18.6%，基础能力建设占16.8%，最低的是学生资助，占14.71%。人才培养和招生与就业这两个要素占比超过了五分之一，意味着国家对这两个要素给予了更多的重视。职业教育最主要的职责就是为国家培养大批技术技能型人才，以适应国家经济发展，而高质量的人才培养和良好的招生与就业形势对推动职业教育发展有着重大意义，所以这两个职业教育发展要素占比高是符合我国职业教育发展的核心目标。这些要素中，基础能力建设和学生资助占比相对较低，因为这两方面都需要更多的财政投入，如实训基地的建设、学校信息化建设、学生奖学金等。但基础能力建设和学生资助对人才培养起到不可或缺的作用，所以在以后的政策制定中，国家应尽力加大财政投入，增加这两个方面政

策制订比例，以协调不同要素的分布差异，使各个职业教育发展要素达到最优配置比，相互协调地促进职业教育发展。