●公共与公共管理 社区治理创新的成效、问题与对策 基于上海市的问卷调查 何海兵 陈煜婷赵欣 汪金龙 李晓彬 （上海行政学院基层治理课题组，上海２００２３３） ［摘要］近年来，全国很多城市相继开展了社区治理改革。上海从２０１５年开始贯彻落实创新社 会治理加强基层建设“１＋６”文件以来，在社区党的建设、居委会自治能力建设、社区工作者队 伍建设和社区治理制度建设等方面取得了明显的成效。但仍然存在社区治理架构不完善、社区 治理机制不健全、社区治理方式不丰富、社区治理人才不足等问题。今后深化社区治理改革还 需要进一步完善党的建设与社区治理的融合机制、治理与居民自治的互动机制、“社区、 社会组织与社工”的联动机制和社区工作者队伍建设的持续机制。 ［关键词］社区治理上海“１＋６”文件 ［基金项目］本文为２０１６年度上海市决策咨询重点研究课题“本市社会治理创新中居 民区治理体系跟踪研究”的部分成果。 ［作者简介］何海兵，国家行政学院公共管理博士后，上海行政学院社会学教授，基层治理课题组 组长；陈煜婷，上海行政学院讲师；赵欣，上海行政学院副教授；汪金龙、李晓彬，上海行政学院硕 士研究生。 ［中图分类号］Ｃ９１６ ［文献标识码］Ａ ［文章编号］１００８—７６７２（２０１７）０２—００７９—１２ ２０１４年底上海市出台了由《关于进一步创新 社会治理加强基层建设的意见》及６个配套文件 构成的“１＋６”体系（下文简称上海“１＋６”文 件），其中社区（居民区）①治理创新是“１＋６” 体系中的重要组成部分。为了评估实施效 果，进一步优化完善相关举措，２０１６年７ ８ 月，上海行政学院基层治理课题组对上海社区治 理改革推进情况进行了问卷调查，对ｌ６个区采 取了全覆盖式抽样，总共抽取了５２７个社区，占 街道、松江区永丰街道、闵行区华漕镇等街镇，深 入访谈居委会干部、社区居民，并召开民政局基 政处、区社建办、街镇等相关部门负责人参加的 座谈会。调查显示，一年多来，上海社区治理创新 取得了较好的效果，但同时也存在一些突出的问 题，需要进一步完善和改进。 ①上海自上个世纪９Ｏ年代以来一直将城市社区界定在街道层 面，但民政部的文件中将社区界定为调整后的居委会辖区。 近年来，为了与全国其它城市相统一，上海通常将街道称之 为大社区，将居民区称之为小社区。为了行文方面，本文所提 到的社区一律指居民区。 全市４１５８个社区的１２．７％。问卷调查对象为社区 负责人，共发放问卷５２７份，回收有效问卷５２７ 份。同时，选取黄浦区五里桥街道、静安区曹家渡 ——７９—— 军束理＝ｌ＝天学雩辗（社会科学版） Ｎ０．２ ２０１７ 一、上海推进社区治理创新取得的成效 四位的分别是社区党组织建设加强（６５．１％）、居 委会自治能力提高（５９．２％）、居委会经费保障力 度加大（５０．５％）和社区队伍建设加强（２４．１％）， 如图ｌ所示。 上海“１＋６”文件实施以来，各街镇在社区层 面着力打造以社区党组织为领导核心，居委会 为主导，居民为主体，业委会、物业公司、驻区单 位、社会组织、群众活动团队等共同参与的社区 治理结构。在社区党的建设、居委会减负增能、 （一）社区党的建设明显增强 １．区域化党建平台普遍建立 本次调查数据显示，已经建立区域化党建平 居委会经费保障、队伍建设等方面重点推进，取 得了较好的成效。本次调查数据显示，有关“１＋ ６”文件出台以来社区治理方面的变化，排名前 台的社区占到９３．９３％，暂时没有建立的只有 ６．０７％（其中动拆迁安置社区未建的比例最高）， 如图２所示。 图１上海“１＋６”文件出台后社区治理变化 图２区域化党建平台建立情况 一８０— 闵行区全面推进以社区党组织为核心的“大 展“年轻干部赴社区一线任职锻炼三年行动计 划”，选派了２０名年轻的公务员、事业干部赴基 层任副、，充实基层力量。还以社区党务 工作者和社区工作者中的作为重点，开展培 ”制，推动社区民警到社区党组织兼任副书 记、委员或居委会主任助理，推选业委会、物业公 司负责人进社区党组织班子。静安区建立 “１＋５＋ｘ”区域化党建平台，以“１”社区党组织为核 心，“５”社区民警、居委会主任、业委会主任、物业 企业经理、群众团队和社会组织中的骨干等 养、储备和选拔工作，解决社区党组织后继 乏人问题。 ３．作用得到发挥 五个方面力量，“ｘ”社区在职、驻区单位负责 人、联系社区的各级机关干部等其它力量，形成 本次调查数据显示，认为退（离）休参与 社区活动情况好的比例达到８８．６８％，在职好 的比例达到３５．１２％，流动好的比例也达到了 ２５．３４％。有关做公益的情况，认为非常好的 比例达到２０．８７％，比较好的比例达到５８．２５％。 关于在职到社区报到的情况，各个社区 区域化共治自治平台。静安寺街道还探索建立了 “五化”机制，即区域化引领、社会化动员、组织化 参与、项目化落实、民主化运作机制，打造“同心 自治家园”、“同心自治小区”和“同心自治楼组”。 黄浦区五里桥街道在社区层面建立了党建共促 之间存在一定的差异，但从调查来看，全市在职 会，把辖区的社会组织、物业公司、企事业单位党 组织纳人党建共促会会员，并建立社区党总支与 企业单位结对共建的签约制度，以项目化方式建 的报到率平均为５７．８６％，其中报到率超过 ８０％的社区占４３．１２％。 总体而言，“１＋６”文件实施后，上海市各街镇 积极探索在社区发挥带头作用的途径和方 式，搭建平台，畅通渠道，的活力得到激发。 例如浦东新区沪东街道采取“沪东微心愿”做法， 街道每半年会在线上、线下征集居民微心愿，并 在核实后将这些微心愿集中发布。凡是生活居住 立了体现“资源共享、协作共赢”的资源和需求项 目清单，完善“双向认领”的工作机制。 ２．“班长工程”有力推进 “１＋６”文件实施后，上海市各区、街镇明显加 大了“班长工程”的推进力度，选优配强社区党组 织。社区党组织在社区治理中发挥着重 要作用，某种程度上可以说能力强，社区就 容易治理好。在本次调查中，就社区党组织 实行事业编制、事业岗位，认为吸引力很大的比 例占６８．１％。社区党组织的发展方向得以明 和工作在沪区，喜欢沪区的个人、单位 和组织均可以参加，注册并登录应用后，就可以 申请认领心愿。据统计，第一届认领心愿的１００％ 为，第二届比例下降到８０％，到了第三 届只占５８％，说明起到了带头作用，引 领带动居民群众积极参与社区治理。 （二）居民委员会自治能力明显提升 确，待遇得到保障。以普陀区为例，结合区域实 际，制定了《普陀区事业编制居民区党组织 工资、津贴补贴以及绩效工资分配实施办法）》， 对本区事业编制居民区党组织收入待遇进 行了统一和规范，非事业编制就业年龄段居民区 １．完善居委会组织架构 按照《居民委员会组织法》的规定，居委会根 据需要设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员 会。但很多居委会设的委员会没有实际运作，没 党组织的薪酬待遇，参照事业编制居民区党 组织的工资、津贴补贴和绩效工资标准执 行。同时，推进社区党组织老中青比例和梯 队建设。２０１５年普陀区社区党组织换届后，社区 党组织平均年龄５２．３岁，较上一届降低０．７岁； 有发挥大作用。在这次社区治理改革的过程中， 上海市很多街道加强居委会专业委员会建设。比 如，曹家渡街道根据居委会工作任务，设置了综 治与调解、社会保障、人口计生与公共卫生、环境 与物业、精神文明建设五个工作委员会，每个委 最小年龄为２５岁，最大年龄为６３岁，退休返聘的 社区比例降到２０．５９％。普陀区提出按照不低 员会由９～１１人组成，设主任一名，由居委会成员 担任；设副主任一名，由社区居民代表担任；吸纳 于社区党组织数１：２的比例配备后备干部，并开 一８１— ｉ 善 莘 柬 理 互天 学学 鞭 （ 科学版） ｌ：ｌ ｉ ｉ ｊ 若干名社区代表、楼组长代表、团队负责人 代表、业委会代表、物业公司代表为骨干力量，两 代表一委员、驻区单位代表为协同力量。通过做 强多元主体参与的自治小平台，充分发挥居民自 治作用。古美街道根据小区类型、居民构成、自治 工作基础的层次性差别，分类推进，设定了居民 自治的“基础版”、“提高版”、“特色版”三种模式， 分别对应“居民自治意识不够强的老旧小区”、 “具有一定自治基础的商品房小区”以及“居民参 与意识强、自治基础比较好的纯商品房小区”。 “基础版”模式，在居委会下面成立民政、治保调 解、宣传文体、妇代、卫生五大专业委员会，做实 各委员会，让其有效运作。“提高版”模式，在五大 委员会下分别建立若干自治团队，健全自治团队 管理规约，规范其自治活动。“特色版”模式，则自 主增设Ｎ个委员会，如青年委员会、楼道自治委 程序兼任业委会成员。 闵行区在社区综合治理方面创造了“田园模 式”，明确小区治理一个核心、两个突破口、发挥 三个部门作用，并细化推出“四类十项”标准。即 充分发挥社区党组织在社区协同治理中的核心 作用，抓住符合法定条件小区业委会的组建和强 化社区“三防”（人防、物防、技防）两个重点突破 口，强化、房管、司法三家行政指导部门的监 管指导精细化水平，量化小区治理“组织体系完 备、日常运行有力、防范设施到位、治安良好可 控”四方面具体标准，发挥居委会、业委会、物业 公司、社区民警“四位一体”以及相关部门协同作 用，较快地提升了社区物业管理水平。目前这一 做法已在闵行区推广。 ４．激发居民主体参与积极性 一是普遍建立了社区协商议事的平台。本次 员会、环境与物业管理委员会等，形成“５＋Ｘ”委员 会组织架构，利用更多社区资源，激发社区活力。 ２．加强居民自治专业化支撑 “１＋６”文件鼓励并支持社区引入专业社会组 织提供专业服务，满足社区居民多样化需求。通 过专业服务，提升居委会组织和居民自治的能 力。本次调查显示，有５２％的社区引入了第三方 调查显示，有８８．４％的社区都建立协商议事会。例 如，嘉定区南翔镇在社区建立了“五众自治理事 会”，树立众人众治的理念，推动众人走出来、说 出来、议起来、动起来、聚起来。闵行区推广江川 路街道“小板凳议事会”的做法，并与上海人民广 播电台直通９９０合作开展社区大讨论，在此基础 上发布了居民议事黄金法则１．０版，确立了５个 基本原则，即积极参与原则、公开议事原则、平等 尊重原则、规则议事原则、过程注重原则。静安区 社会组织，其中虹口、静安、徐汇、长宁、浦东、普 陀等区引入社会组织的比例相对较高。社区引入 社会组织从事的主要项目，公益服务类占８１％， 自治项目类占６８％，矛盾调解类占３０％。 曹家渡街道建立了社区“睦邻议事厅”，并引入社 会组织开展罗伯特议事规则的培训，制定了“曹 家渡议事十五条”。关于议事会开会的频率，近四 成的比例是随时开会，三成的比例是每季度开一 次会。关于议事会的作用发挥情况，有３５．８％的社 区选择非常好，有５６．４％选择比较好。 二是白下而上形成自治议题和自治项目。过 社区负责人认为引入的社会组织作用非常好 的比例达到２１．１７％，比较好的达到６２．７７％；认为 社会组织支持和配合居委会工作非常好的比例 达到２１．１７％，比较好的比例达到５８．３９％。总体而 言，专业社会组织介入社区治理成为一个趋势， 专业的事情让专业的人来做，弥补了居委会自身 专业能力不足的问题。 ３．加强对业委会的指导和监督 本次调查显示，有５４．３％的社区已经在探索 居委会下设环境和物业管理委员会。就环境和物 业管理委员会作用的发挥，认为非常好的比例达 到１６．４３％，比较好的比例达到５３．８５％。调查中有 ５３．７％的社区让符合条件的居委会成员通过合法 一去社区开展工作往往呈现出大包大揽、“为民做 主”、“替民做主”的现象，容易造成工作内容与居 民需求之间脱节的问题，居民对社区提供的服务 无法积极回应，甚至有所怨言。社区工作采取项 目化运作的方式，从“为民做主”走向“由民做 主”，建立自下而上的居民自治议题和自治项目 形成机制。例如，普陀区坚持以居民为主体，坚持 以需求为导向，坚持自下而上，开展“同心家园” ８２— 建设。截至目前，普陀区“同心家园”首批上报的 里落地，而自治金就成了项目实施中所需的各项 社区项目共有４４７个，涉及便民服务、为老助残帮 资金的保障。目前这一做法已经在全市推广，本 困、公益环保等民生服务类项目２４４项，占总数的 次问卷调查显示，有３６．８％的社区探索建立了自 ５４．４％；文体设施、团队活动、志愿服务等文明创 治金。 建类项目１０５项，占总数的２３．５％；停车管理、小 四是制定居民公约。本次调查显示，有８９．６％ 区环境、公共设施等基础建设类项目５８项，占总 的社区都建立了居民自治公约。认为居民自治公 数的１３％；安全设施、安全管理等平安建设类项 约效果非常好的比例占到１９．４９％，认为效果比较 目４０项，占总数的８．９％。各社区在总结提炼首批 好的比例占到５３．８１％。一些社区还建立了文明养 项目申报、评议、立项和项目运行经验的基础上， 宠公约、停车公约、楼道公约等，发挥了市民公约、 继续开始征集第二轮、第三轮项目，建设“同心家 乡规民约等社会规范在社区治理中的积极作用。 园”项目库，形成自下而上项目形成的常态机制。 （三）社区工作者队伍建设明显加强 三是设置自治金。比较早建立自治金的是浦 建立专业化的社区工作者职业化体系是上海 东新区陆家嘴街道。从２０１１年开始，陆家嘴街道 “１＋６”文件的重要内容，也是这一次改革的重要 将核拨居委会工作经费中的新增部分设立为“居 成果。本次调查数据显示，认为建立社区工作者 委会自治金”。“自治金”最大的特点就是采取项 职业化体系效果非常好的比例达到３５．３％，认为 目化运作，项目的产生则由居民提议。在立项时 比较好的比例达到４７．１％，两者加起来超过八成 经街道初步审核通过后，由居委会组织召开居民 的比例，也就是说社区工作者职业化体系的建立 代表大会进行表决。如通过了，项目便可在社区 得到基层的高度认可，如图３所示。 】ｕ Ｌ ４Ｓ ４０— ３５．３ ３５ ３Ｏ ２Ｓ ２Ｏ １６。５ ■ｓ墨■ ■。。圈 １Ｓ ｌＯ ５ Ｊ。＾ ０一 ■■■ ■ 目■■■ （％、 非常好 比较好 一般 不太好 图３社区工作者职业化体系的评价 １．完成首批纳入 进一步优化。 上海市计划纳入社区工作者队伍约４．１万 ２．加强薪酬管理 人，经综合考评考核，首批纳入２９２７９人，平均年 在社区工作者薪酬体系方面，建立了统一的 龄３７岁，３５周岁以下的１４８５２人，占到５０．７％，３５ “三岗十八级”薪酬体系，目前人数分布大致呈金 岁至５０岁１１３８９人，占到３８．９％。大专及以上学 字塔型，其中ｌ一６级共１７７５７人，占６０．６％；７—１２ 历２３０６７人，占７８．８％，社区工作者队伍整体结构 级共５５３８人，占１８．９％；１３—１８级６３８人，占 一８３— 誊 誊囊誊… 誊ｊ ：Ｎｏ．２ ２０ｌ７ … 豢善㈣ ％ ２．２％。另有５３００余人因各种原因暂未定级。在薪 （村）委协助事务参考清单（２０１６版）和居 （村）委协助人民（社会）团体事务参考清单（２０１６ 版）。上海市民政局会同市审改办、社建办印发了 《关于规范管理本市居委会印章使用的指导意 酬标准方茴，各区社区工作者在２０１３年本市职工 平均工资的１至１．２倍之间，全市平均薪酬系数 为１．０４８，其中嘉定、闵行、静安３个区的系数在 １．１—１．２之间，其余１３个区系数在１—１．１之间，平 均收入为６３３３６元／年。在问卷调查中，有８７．８％ 见》，制定了居委会证明类印章使用事项参考清 单（２０１６版）和不列入居委会证明类印章使用事 项参考清单。同时，还加快推进居（村）委电子台 认为社区工作者的待遇与以前相比有提高，这也 说明社区工作者待遇的变化是实实在在的。 ３．开展专业培训 账建设，实行居（村）工作事项准人机制。在本次 问卷调查中，在被问及“１＋６”文件出台之后 居委会负担变化的情况时，认为负担减轻比例最 高的是印章管理使用（４９．１％），其次就是台账 （３２．４％），认为采用电子台账效率提高的比例占 ４２．５％。有７５％的社区建立了工作事项准入机制。 如图４所示。 上海市民政局会同组织部出台了《关于 加强社区工作者专业化队伍培训的指导意见（试 行）》，在全市的层面对新当选的居委会主任、千 名骨干社区工作者开展法规、业务知识与实 务能力培训。各区、街镇根据实际情况各自开展 了形式多样的培训，比如嘉定区社建办开展的参 与式协商治理工作坊，就如何开展社区自治项目 进行针对性的培训。静安区设计了１４门进修培 ２．落实经费保障 上海“１＋６”文件中规定了居委会“两项经 费”，即规定居委会工作经费和社区服务群众专 项经费每年都不得低于１０万元。除这两项经费 外，有的还有社区基金、党建经费等，与以前相比 居委会可使用的经费得到了大幅度的提升。本次 训课程，包括社区ｓｕｐｅｒｍａｎ养成计划、议事规则 与沟通协商机制、社区自治ＡＢＣ等，还开设了周 六课堂，既提高社区工作者的专业能力，又拓宽 社区工作者的视野。 ４．搭建交流平台 问卷调查显示，在这次改革之前，有７３．４％的居委 会使用经费每年在１０万元以下，其中在３万元 以下的还占到１０．８％；改革之后，有７３．８％的居委 上海“１＋６”文件实施后，社区工作者之间的 经验交流愿望非常迫切。除了全市层面建立了居 （村）工作协会之外，一些区也搭建了交流平台。 静安区建立了居委会工作研究会，作为社区工作 的智库。普陀区成立了区居（村）委会工作协会， 会使用经费每年在１０万元以上，其中３０万元以 上的占到６．２％。静安区、黄浦区的居委会使用经 费每年达到４５万元，尤其闸北区和静安区合并之 后，原闸北区的居委会使用经费大幅度上升。 由“全国十佳最美社区人”梁慧丽担任会长。创新 带教模式，探索带教实践机制，成立了“梁慧丽社 区工作室”、“杨兆顺社区工作室”等。通过“工作 室”及下设带教基地对新进社区工作者进行带 教，增强服务基层群众的能力。同时，通过微信公 ３．完善评价体系 上海“１＋６”文件提出建立健全自下而上的居 委会工作评价体系，增强群众在评价中的话语权， 以居民知晓度、参与度、满意度为重点，评估居民 自治开展情况，评价居委会及其成员的工作业绩。 众账号、微信群开展了社区工作者之间的广泛交 流，共同学习、共同研究、共同提高。 （四）社区治理制度保障力度明显加大 普陀区委托第三方制定了居委会评价指标体系， 开展了星级居委会的评比，使得居委会的工作理 念和方式能够切实转变，从而能够增强居委会的 社会动员能力，适应基层社会发展形势的要求。 １．减轻行政负担 ２０１５年ｌ２月上海、上海市 印发了《关于规范管理本市居委会和村委 会协助行政事务的指导意见》的通知，制定了居 （村）委会协助行政事务参考清单（２０１６版）、居 —．二、上海推进社区治理创新存在的主要 问题 上海“１＋６”文件实施后，社区治理改革取得 ８４—． 了积极的成效，但社区治理是一项系统工程，目 前还存在一些有待进一步改进的问题。 （一）以社区党组织为核心的社区治理架构 还不够完善 一制度。调查中发现，建立亮身份制度比例 最高的依次是崇明区、奉贤区、闵行区，而建立比 例最低的依次是徐汇区、嘉定区、松江区、杨浦 区，准备建立比例最高的依次是嘉定区、青浦区、 徐汇区、杨浦区。相比较而言，郊区比中心城区建 立亮身份制度的积极性更高一些。调查中一 些不希望亮身份的顾虑主要有：担心麻烦占 到３０．９３％，不愿意被监督也占到３０．９３％，担心隐 私安全占到２９．０３％。如果在社区，带头 模范引领作用就无从体现了。 （二）以居委会减负增能为重点的社区治理 机制还不够健全 １．区域化党建平台较为松散，多元主体的作 用发挥不够 在本次调查中，关于区域化党建平台作用发 挥的情况，不同类型的社区有所差异。商品房社 区中，驻区单位、社会组织的作用发挥一般；售后 公房社区中，物业公司发挥作用最弱；动迁安置 社区中，物业公司、业委会、社会组织、驻区单位 的作用发挥都很弱。在社会组织引入社区治理方 面，有４８％的社区没有引入第三方社会组织。在 建立了自治金的社区，其经费来源中选择街镇拨 款的比例达到９４．８５％，选择居民自筹的比例是 ２３．２％，选择单位赞助的比例只有１８．５６％，可见， 动员驻区单位参与社区治理的程度还不够。 １．居委会的行政负担依然不轻 本次调查数据显示，关于“１＋６”文件出台以 来居委会负担的变化情况，认为居委会负担反而 加重的比例达到３８．１％，认为差不多的比例达到 ４２．５％，认为减轻的比例只有１９．４％。从具体类别 来看，认为负担反而加重的比例最高的是社区考 核评比（５８．３％）、其次社区工作事项（３８．１％）、各 类会议（２７．７％），如图４所示。 ２．社区党组织的设置方式单一，与居民自治 的有效融合度还不够 一般而言，社区党组织是由党总支——党支 部——党小组构成的组织体系，社区群众自治组 织则是由居委会——居民小组——楼组构成的组 织体系。由于分布和隶属关系的不同，党的 组织体系与居民自治的组织体系往往是分离的， 从而影响党组织引领居民自治作用的发挥。而且 在社区党组织和自治组织体系中，往往存在一个 共同问题就是“中间弱化”现象，党支部的作用 弱，居民小组基本虚化。 调查还显示，虽有７５％的社区建立了社区工 作事项准人机制，但只能部分把关，甚至形同虚 设。把不了关的主要原因：选择居委会难以拒绝 的比例占到３６．２％，各条线布置的临时任务比较 多的比例占到３４．５％，各条线人手不足习惯性将 工作安排给居委会的比例占到２９．３％。此外，这次 改革大幅度提高了居委会的经费，但某种程度上 经费的使用也变成了居委会“甜蜜的负担”。有 ３０．９％的社区认为居委会经费使用手续非常繁 琐，５０．３％认为比较繁琐。 ２．居委会的自治能力有待提高 目前，社区的工作平台已经建立很多，但如何 运作平台取决于居委会的主导能力。比如，大多 数社区都建立了居民议事会，但新的协商技术应 用并不广泛，开放空间会议技术、罗伯特议事规 ３．在职的社区意识较为薄弱，带头模范 带动群众作用还不够 本次调查数据显示，关于在职到社区报 到的情况，虽然报到率８０％以上的占到四成，但 报到率３０％以下的接近两成，６０％以下的超过四 成，也就是说呈现两头分化的现象。关于在职党 员参与社区活动情况，认为一般的比例高达 ４７．９９％，不好的比例达到１６．８９％。关于亮身 份制度的建立情况，目前已经建立的社区只有 ３５．５７％，也就是说这一制度的建立还不普遍。不 则等应用较少，更多习惯于传统的工作方式，对 民主协商有畏难嫌烦心态。协商的内容一般性事 务和文体活动类议题多，有关公共事务和群众切 身利益的议题少。自下而上产生公共议题和公共 过，准备建立但暂时没有建立的社区占到 ４９．９１％，还有１２．５２％的社区暂时没有计划建立这 一项目比较困难，社区不同程度地存在着不会协商 ８５— 军柬理互天学学辗（社会科学版） Ｎ０．２ ２０１７ 加重 ■差不多 减轻 图４居委会行政负担变化情况 和不愿协商的情况。 上海“１＋６”文件实施之后，各街道社区自治 办都在大力推动社区自治项目。少部分社区把上 （三）以居民主体参与为根本的社区治理方 式还不够丰富 １．居民总体参与秤度小高，参与意｝只不强 本次调查数据显示， 答社区中积极参与社 活动的居民占 Ⅸ居民总人数在２０％以下（不 含２０％）的比例达到４２．２７％、在单一类型的小 报ｎ治项目也视为负担，甚至存着为报项目而报 项目的情况。某社区党总支说：“过去我是百 分百完成上面布置的任务。现在不一样了，要我 们自己设计项目，这个变化一开始还真不适应。” 巾，居民参与比例最低的是商品房小 ，比例最 高的是动迁安置房小【）（。 ｆ１．在参与 区活动的 居民中，退休老年人多，川答退休老年人＾积极 参 ．ｊ社 活动居民总数６０％以上的比例达到 ５５．２ｌ％。总体而言，膀民社Ｉ 参与的程度不高 ２．居民与社 之问缺乏连接点，参与动力不足 ３．引导业委会和物业公司有序运作的方法 还不多 关于把好业委会成员人选关，调查数据 示 有１４．４％的社区负责人认为难度非常大，有 ４４．４％的认为难度比较大。关于探索符合条件的 居委会成员通过合法程序兼任业委会成员的看 法，虽有超过七成的社区负责人同意这一做法， 但也有接近两成的比例不同意，主要原因是容易 造成角色冲突。对于业委会不按规定履行职责， 依法授权居委会代为履行职责的看法，有３０．７％ 的社区负责人认为不可行，有４４．４％认为可行但 市场化发展的过程伴随着去共同体化，商品 住宅的建设更加注重私密 问的保护，居民的居 住方式逐步告别了弄堂和 位大院。居民获取资 源满足需求的渠道更多是米¨社区之外，ｌ大ｌ１此觉 得与社区几乎没有任何关联，不少居民没有去过 居委会办公室，对社区ｌ下部 本不熟悉。 不可操作，只有２４．９％认为可行也可操作。 具体到业委会的运作情况，全市业委会正常 运作比例最高的是商品房社区，勉强维持比例最 高的是混合型社区，无法运作比例最高的是动迁 安置社区。南此推断，业委会运作和物业管理依 然是社区治理的一大难点。 ３．居民与居民之间缺乏连接点，参与活力不够 当前大多数社 中居民与居民之间没有ｍ 缘、业缘等关系，熟人 。快速走入陌生人社 ２０１６年５月上海市统计局对邻里＿炎系的渊 查皿示，对邻居不了解的比例达到４３．６％，部分 了解达到２８．９％。对邻里父系不满意的市民认为 ８６— “互不认识、视同陌路”是主要原因。本次调查数 （一）强化党建引领，进一步完善党的建设与 社区治理的有效融合机制 据显示，虽然大多数社区都建立了居民自治公 约，但认为居民自治公约效果一般的比例也达 到了２５．４２％。 （四）以社区工作者为关键的社区治理队伍 建设还不够有力 １．注重组织体系的区域融合 健全党建引领社区治理的组织体系，进一步 发挥区域化党建平台的作用，特别是发挥居委 会、业委会、物业公司、社区民警“四位一体”的功 能。重点建设好社区党建服务站，整合多方资源， 提供丰富多彩的服务项目。并且通过党建引领推 １．社区工作者的专业能力亟待提升 在上海市首批纳入社区工作者的人员中，持 有社工职业资格的只有３９８７人，仅占１３．８％。闵 行区首批纳入的社区工作者有３２４２人，其中高中 及以下学历４２４人，占到总人数的１３．１％；大专学 历１２６５人，占３９．１％；本科及以上学历１５５３人， 占４７．８％。具有初级专业水平的有１８０人，占总人 数的６％；具有中级以上专业水平的只有３８人， 占１．２％。由于首批采取的是定向招录，大部分纳 入人员还是原有人员，队伍整体的专业素质与能 力还存在一定差距。而另一方面，部分新进的年 动社区协商，自下而上地形成自治议题和自治项 目，最大程度地激发基层社区活力。 ２．注重党组织的设置方式 一是阶梯式设置。可以按照社区、块区、楼组 分别健全党总支、党支部、党小组，形成社区、块 区、楼组三级形态。尤其要大力加强楼组党建，推 动楼组自治，唤醒沉睡的邻里空间，开发楼组资 源，培育睦邻楼组文化，实现楼事共议、楼务共管 的自治氛围，促进邻里共同体的形成。同时加强 楼组与楼组之间的互动与交流，建立楼组长协 会、楼组联谊会等平台。二是兴趣型设置。以“兴 轻社区工作者，存在着善于与电脑打交道、不善 于与人沟通交流的问题。 ２．社区工作者的薪酬体系亟待完善 一趣爱好相同、专业特长相近、居住地点相连”为原 则，设立特色党支部或党小组，营造兴趣共同体， 发挥专业优势，提供志愿服务。 ３．注重社区人才的挖掘 是社区工作者的工龄认定，上海全市没有 做统一规定，各区执行标准有一定差异，有的区 认定所有的工龄，有的区将不在社区工作的社会 工龄折半计算，造成区与区之间不平衡。二 是新的薪酬体系实施后，工龄较长、职务较高的 社区工作者工资增幅较大，而工作年限短、学历 又高的年轻社区工作者增幅较小，学历和职业资 社区治理最关键的是人才资源，实际上社区 不缺人才，特别是有大量的，但是由于缺乏 有效的组织方式和平台，不少似乎“淹没”在 居民之中，成了“休眠的种子”。要积极推动 进社区，加强制度化和组织化建设。如完善 亮身份制度，在保护相关隐私的基础上公开 身份。健全社区评议制度，本次调查数 据显示，有４８．９６％的社区认为非常有必要对在职 开展社区评议。建立社区议事会、在职 格在待遇上所占的比重较小，容易造成年轻社区 工作者的流失，出现报考社区工作者的年轻人 多，但招录后流失的年轻人也多的现象。三是松 江、闵行等区薪酬倒挂现象比较突出，部分人员 的现有工资收入高于纳人社区工作者的薪酬标 准，暂时采取了保留其原有工资收入的做法，但 同时也冻结了其工资增长机制，长期会影响这部 分人工作的积极性。 理事会等平台，建设志愿者队伍等，以 项目化、组织化的方式提供参与社区治理的 空间和渠道，让各类在社区有充分发挥先锋 三、进一步推进社区治理创新的对策建议 社区治理是一个长期的过程，不可能一蹴而 就。要持续推进社区治理创新，还需进一步完善 以下几个方面的机制。 一模范作用的舞台。 （二）深化减负增能，进一步健全治理与 居民自治的良性互动机制 １．注重街道、职能部门与社区工作的对接 本次调查数据显示，在问及做好社区工作有 ８７— 董蓦 ｉ 鬟 疰 曩爱誊舞 薯 薯誊 量 誊曩 基 曩象蓦蓦誊 爱蓐誊 Ｎｏ ２ ２０ｌ７： 誊 嚣 麓 哪些关键因素时，选择街道及其他相关部门支持 的比例达到４９．９％，排在第三位（前两位是能 力强和队伍结构合理）。而在问及上海“ｌ＋６”文件 出台以来社区治理方面的变化时，选择职能部门 支持社区治理力度加大的比例只有１９．７％。由此 可见，社区对于部门的支持有着迫切的愿望 和期待。要切实支持社区工作，实现减负增能的 目标： 一结合 部门实施的实事工程，多注重结果导向， 过程注重不够，实事工程结束就结束了，没有在 过程中引导居民参与，没有在过程中传递价值， 从而导致一些实事工程的效果不理想，居民的获 得感不强，认为部门只是在完成指标任务， 不仅不满意，反而还有部分负面言论。因此，需要 把实事工程上升到治理的层面来考虑，通过实事 工程实现治理的目标。实事工程的推进不能只有 行政逻辑，需要社区自治的逻辑。当前上海在推 进小区综合治理三年行动计划的过程中，就需要 把面子工程和里子工程结合起来，既要改变小区 外在的硬件环境，也要提升小区内在的软件环 境。在小区的改造过程中让居民参与方案的制 是要建立街道八办联动机制。虽然 事处由１８个科室合并为８个办公室，但是工作条 线和工作流程没有变化，就没有减轻社区的负 担。比如，社区日常工作事项的布置和落实方面， 如果街道各个办公室和各个条线都各自找社区 来开会，那么可想而知社区的会议负担 就非常重。如果建立街道八办与社区的会议对接 制度，安排在每月第一周或第四周，事先可由社 区自治办汇总八办需要社区协助的工作事项。这 定、实施和监督，提高居民的主体意识和自治能 力。徐汇区凌云街道梅陇三村在内天井下水管道 的改造中，不再是街道冲在最前面，而是积极引 导同一楼道中的居民开展协商达成共识，既顺利 完成了所有内天井下水管道的改造，又推动了楼 道自治，化解了楼道邻里之间长期以来因下水管 样既能减轻社区的会议负担，又能增强工作 的规范性。又如，街道社区党建办公室指导社区 党建工作，社区自治办公室指导社区自治工作， 而社区要深入推进基层党组织领导下的群众自 治，有两个１０万元专项经费，就需要社区党建办 公室和社区自治办公室的统筹协调和有效对接。 可以考虑由一位街道党工委副分管社区党 建办公室和社区自治办公室工作，配一名街道行 政副职协管。此外，需要简化社区经费使用手续， 健全财务公开制度。 二是要健全职能部门下沉机制。上海“１＋６” 道堵塞产生的矛盾，促进了楼道共同体的形成。 （三）细化治理项目，进一步探索社区、社会 组织与社工的联动机制 １．注重项目化运作，构建居民与社区之间的 连接点 开展社区需求和社区资源的调查，将社区需 求项目化，尤其大力培育具有本社区特色的精品 项目或支点项目，从而能够动员更多的居民从私 人空间走到社区公共空间中来。从目前来看，着 重抓好两类项目：一类是兴趣点项目，比如绿色 文件要求管理力量和资源下沉，特别是下沉 到街道，街道网格化管理中心实体化运作，一居 一警的设置，实实在在提高了管理效率。但是职 生态项目、健康体锻项目、社区厨房烘焙项目、社 区广场舞项目等；另一类是痛点项目，比如垃圾 分类项目、下水管道改造项目、拆除违建项目、安 装电梯项目等。并且要建立项目之间的关联机 制，发挥项目的集成效应。 ２．注重组织化参与，构建居民与居民之问的 连接点 能部门管理力量下沉应融入到社区治理结构当 中，而不是置身事外的高高在上姿态，仅仅停留 在“发现——响应”、“问题——应对”的被动性层 面，应增强职能部门的主动性和前置性，健全下 沉服务机制，从“下达任务式的工作对接”转变为 “专题研究式的工作对接”。闵行区的“田园模式” 之所以有成效，就在于各职能部门主动作为，履 项目化运作的目的就是要在服务和活动中实 现居民的团队化、组织化。通过兴趣点的营造和 行主体责任，实现源头治理。 ２．注重的实事工程与社区居民自治的 一痛点的化解构建居民之间的关联点，形成自治团 ８８— 队或志愿者组织，并通过社区睦邻节、邻里节等 主题活动，创造公众生活，增进社区互动和信任， 增强社区归属和认同，增加社区社会资本。 或比赛搭建社区与社区之间的交流平台，从而将 社区内外以及社区与社区之间联结起来。此外， 可以充分利用互联网平台促进多方资源的链接。 （四）固化组织基础，进一步夯实社区工作者 队伍建设的持续机制 ３．注重专业化支持，构建社区内与社区外的 连接点 社会组织的优势一方面是其专业性，另一方 １．注重专业素养的提升 如图５所示，在被问及完善社区工作者待遇 制度应考虑的因素时，选择社区工龄的有７５．７％， 选择受教育程度的有５６．４％，选择职业资格等级 的有５５．２％。调查对象认为社区工龄、学历、职业 面就是善于链接社区内外的各种资源和力量。从 社区内部来说，社会组织可以根据居民需求策划 项目，并指导项目的执行，在项目执行的过程中 带出更多的团队，带出社区骨干和精英人才。从 社区外部来说，社会组织可以通过开展活动动员 资格这三个因素是最主要的，也充分说明了社区 干部自身对专业性的强调。 社会力量参与到社区治理当中来，可以通过路演 获得表彰 业务培训时间 考核等级 所有工龄 社区工龄 职业资格等级 受教育程度 （％） 一 ７。Ｓ ７ ＇＿ ４ 图５完善社区工作者待遇制度需考虑的因素 因此，要提升社区工作者的专业素养，其薪酬 待遇要有导向性，向专业性倾斜。并且门槛要逐 步提高，对于职业资格要有明确的要求，比如３ 年内必须获得助理社工师的资格，没有获得职业 资格就没有晋升的资格。还可以建立社区工作学 伍建设简单化为加工资，社区工作者队伍还是原 有的那批人员，工作还是原来那样去做，没有任 何变化，甚至因为工资加减的多少引发更多的矛 盾和意见。因此，加强社区工作者队伍建设，必须 重视社区工作者职业精神的塑造，提升职业感和 事业心。在社区工作者培训和培养的过程中，除 院或大学，举办社区工作创新大赛，加强实务指 导，从而推动社区工作者能力建设。 ２．注重职业精神的塑造 了重视社区工作者的技术、方法外，首要的是要 强化社区工作者的价值理念，建立“薪酬＋价值” 的培养体系。当然，也需要加强对社区工作者的 人文关怀。 （责任编辑：亚立） 建立社区工作者职业体系、赋予社区干部的 “职业身份”、推动社区干部职业化的举措，是受 到社区干部高度肯定和欢迎的。但是，由于最引 人关注的是薪酬待遇，往往将加强社区工作者队 一８９— 冬阱 ｌ７ Ｔｈｅ Ｅｆｆｅｃｔｓ，Ｐｒｏｂｌｅｍｓ ａｎｄ Ｃｏｕｎｔｅｒｍｅａｓｕｒｅｓ ｏｆ Ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ Ｉｎｎｏｖａｔｉｏｎ ｉｎ Ｃｏｍｍｕｎｉｔｉｅｓ￣Ｂａｓｅｄ ｏｎ ｔｈｅ Ｑｕｅｓｔｉｏｎｎａｉｒｅ Ｓｕｒｖｅｙ ｉｎ Ｓｈａｎｇｈａｉ ＨＥ Ｈａｉｂｉｎｇ，ＣＨＥＮ Ｙｕｔｉｎｇ，ＺＨＡＯ Ｘｉｎ，ＷＡＮＧ Ｊｉｎｌｏｎｇ，ＬＩ Ｘｉａｏｂｉｎ （Ｓｈａｎｇｈａｉ Ｐａｒｔｙ Ｉｎｓｔｉｔｕｔｅ ｏｆ ＣＣＰ＆Ｓｃｈｏｏｌ ｏｆ Ｓｈａｎｇｈａｉ Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ Ｉｎｓｔｉｔｕｔｅ，Ｓｈａｎｇｈａｉ ２００２３３，Ｃｈｉｎａ） Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｓｉｎｃｅ ｔｈｅ“１＋６”ｆｉｌｅｓ ｗｈｉｃｈ ｃａｒｒｉｅｄ ｏｕｔ ｆｏｒ ｔｈｅ ｉｎｎｏｖａｔｉｏｎ ｏｆ ｓｏｃｉａｌ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ａｎｄ ｔｈｅ ｓｔｒｅｎｇｔｈｅｎ ｏｆ ｇｒａｓｓ—ｒｏｏｔｓ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ ｉｎ Ｓｈａｎｇｈａｉ ｉｎ ２０ １ ５，ｔｈｅｒｅ ｈａｄ ｓｏｍｅ ｏｂｖｉｏｕｓ ｒｅｓｕｌｔｓ ｓｕｃｈ ａｓ ｔｈｅ ｐａｒｔｙ’Ｓ ｃｏｎｓｔｕｃｔｒｉｏｎ ｉｎ ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ，ｔｈｅ ａｕｔｏｎｏｍｏｕｓ ａｂｉｌｉｔｙ ｃｏｎｓｔｕｃｔｒｉｏｎ ｉｎ ｒｅｓｉｄｅｎｔｓ’ ｃｏｍｍｉｔｔｅｅｓ，ｔｈｅ ｔｅａｍ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ ｏｆ ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ ｗｏｒｋｅｒｓ ａｎｄ ｔｈｅ ｓｙｓｔｅｍ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ ａｂｏｕｔ ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ．Ｈｏｗｅｖｅｒ，ｔｈｅｒｅ ａｒｅ ｓｔｉｌｌ ｐｒｏｂｌｅｍｓ ｌｉｋｅ ｔｈｅ ｉｍｐｅｒｆｅｃｔ ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ ｓｔｕｃｔｒｕｒｅ，ｔｈｅ ｉｎａｄｅｑｕａｔｅ ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ ｍｅｃｈａｎｉｓｍ，ａｎｄ ｔｈｅ ｉｎｃｏｍｐｌｅｔｅ ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ ｍｏｄｅ．Ｔｈｅｒｅｆｏｒｅ，ｗｅ ｍｅａｓｕｒｅｓ ｔｏ ｍａｋｅ ｔｈｅ ｓｏｃｉａｌ ｓｙｓｔｅｍ ｒｅｆｏｒｍａｔｉｏｎ ｄｅｅｐｅｎ ｉｎ ｔｈｅ ｆｕｔｕｒｅ，ｓｕｃｈ ａｓ ｔｈｅ ｆｕｓｉｏｎ ｍｅｃｈａｎｉｓｍ ｏｆ ｔｈｅ ｐａｒｔｙ ｓ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ ａｎｄ ｔｈｅ ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ ｏｆ ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ，ｔｈｅ ｉｎｔｅｒａｃｔｉｖｅ ｍｅｃｈａｎｉｓｍ ｏｆ ｔｈｅ ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ ｏｆ ｔｈｅ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ａｎｄ ｔｈｅ ａｕｔｏｎｏｍｙ ｏｆ ｒｅｓｉｄｅｎｔｓ，ｔｈｅ ｌｉｎｋａｇｅ ｍｅｃｈａｎｉｓｍ ｗｉｔｈｉｎ ｔｈｅ ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ ａｎｄ ｓｏｃｉａｌ ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎ ａｎｄ ｓｏｃｉａｌ ｗｏｒｋｅｒｓ，ｔｈｅ ｐｅｒｓｉｓｔｅｎｃｅ ｍｅｃｈａｎｉｓｍ ｏｆ ｔｈｅ ｃｏｎｓｔｕｃｔｒｉｏｎ ｏｆ ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ ｗｏｒｋｅｒｓ’ｔｅａｍ． Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ：Ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ Ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ；Ｓｈａｎｇｈａｉ；“１＋６”Ｆｉｌｅｓ （上接第７８页） Ｅｆｆｅｃｔｓ ｏｆ Ａｔｔｒｉｂｕｔｉｏｎｓ ｆｏｒ Ｉｎｅｑｕａｌｉｔｙ ａｎｄ Ｓｏｃｉａｌ Ｃｏｍｐａｒｉｓｏｎｓ ｏｎ Ｐｅｒｃｅｐｔｉｏｎｓ ｏｆ Ｓｏｃｉａｌ Ｊｕｓｔｉｃｅ ＦＡＮＧ ＸｕｅＭｅｉ （Ｓｃｈｏｏｌ ｏｆ Ｓｏｃｉａｌ ａｎｄ Ｐｕｂｌｉｃ Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ， Ｅａｓｔ Ｃｈｉｎａ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ ｏｆ Ｓｃｉｅｎｃｅ ａｎｄ Ｔｅｃｈｎｏｌｏｇｙ， ｎａ） Ｓｈａｎｇｈａｉ ２００２３７，ＣｈｉＡｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｉｓ ａｒｔｉｃｌｅ ｅｘｐｌｏｒｅｓ ｔｈｅ ｅｆｆｅｃｔｓ ｏｆ ａｔｔｒｉｂｕｔｉｏｎｓ ｆｏｒ ｉｎｅｑｕａｌｉｔｙ ａｎｄ ｓｏｃｉａｌ ｃｏｍｐａｒｉｓｏｎｓ ｏｎ ｐｅｒｃｅｐｔｉｏｎｓ ｏｆ ｓｏｃｉａｌ ｊｕｓｔｉｃｅ．Ｔｈｅ ｐｒｏｃｅｓｓ ｏｆ ｒｅｓｅａｒｃｈ ｈａｓ ｔｗｏ ｓｔａｇｅｓ．Ｉｎ ｔｈｅ ｆｉｒｓｔ ｓｔａｇｅ，１ ２ ｆａｃｔｏｒｓ ｌｅａｄｉｎｇ ｔｏ ｓｏｃｉａｌ ｉｎｅｑｕａｌｉｔｙ ａｒｅ ｃｏｌｌｅｃｔｅｄ ｂｙ ｏｐｅｎ ｑｕｅｓｔｉｏｎｎａｉｒｅｓ．Ａｔ ｓｔａｇｅ ２，ｂａｓｅｄ ｏｎ １４３９ ｓａｍｐｌｅｓ，ｔｈｅ ｓｔｕｄｙ ｄｒｅｗ ｔｈｅ ｆｏｌｌｏｗｉｎｇ ｃｏｎｃｌｕｓｉｏｎｓ：（１）ａ ｔｈｒｅｅ－ｃｏｍｐｏｎｅｎｔ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔ ｏｆ ｓｏｃｉａｌ ｉｎｅｑｕａｌｉｔｙ ｗａｓ ｆｏｒｍｅｄ＂ｒｅｓｐｏｎｓｉｂｌｅ ｄｉｍｅｎｓｉｏｎ，ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ ｄｉｍｅｎｓｉｏｎ，Ｇｕａｎｘｉ ｄｉｍｅｎｓｉｏｎ；（２）ａｔｔｒｉｂｕｔｉｏｎｓ ｆｏｒ ｉｎｅｑｕａｌｉｔｙ ａｆｆｅｃｔ ｐｅｏｐｌｅ’Ｓ ｓｅｎｓｅ ｏｆ ｓｏｃｉａｌ ｊｕｓｔｉｃｅ（ＳＳＪ）； （３）ｓｏｃｉａｌ ｃｏｍｐａｒｉｓｏｎｓ ｐｌａｙｅｄ ａ ｒｏｌｅ ｉｎ ｐｅｏｐｌｅ’ｓ ＳＳＪ； （４）ｒｅｓｉｄｅｎｃｅ ｒｅｇｉｓｔｒａｔｉｏｎ ｉｎｆｌｕｅｎｃｅｄ ＳＳＪ． Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ：ｐｅｒｃｅｐｔｉｏｎｓ ｏｆ ｓｏｃｉａｌ ｊｕｓｔｉｃｅ；ａｔｔｒｉｂｕｔｉｏｎｓ ｆｏｒ ｉｎｅｑｕａｌｉｔｙ；ｓｏｃｉａｌ ｃｏｍｐａｒｉｓｏｎｓ ９０——
