当代经济 ２０１ ８年５月刊第９期 城镇化进程中推行农村集中居住的思考 杲雪晴７ｌ 马月 １４ （中南财经政法大学财政税务学院，湖北武汉４３００７３） 摘要：在不断深入建设城镇化的进程中，实施农民集中居住有利于集约土地资源，改善农民 居住状况，既满足了城市用地需求的同时又提升了农民生活质量，对城乡一体化和经济的可持 续发展起到了积极作用。本文首先介绍农村集中居住在城镇化建设中的必要性，其次分析实施过程 中出现的一些有待解决和完善的问题，最后对于农村集中居住的推进，针对政府提出一些建议。 关键词：农村集中居住；城镇化；政府；农民 中国共产党第十六届中央委员会第六次全体会 议中明确指出：“积极推进农村社区建设，健全新型 可以获得较可观的财政收入，为推进农村现代化和城 镇化进程提供了财力基础。实施农村集中居住工程 以及农业产业化。 社区管理和服务机制。”党的十八大报告中提出了 不仅有利于保护耕地资源，还有利于推动农民职业化 “建设美丽中国”，十九大也对实施乡村振兴战略作 出了重大部署，农民集中居住建设作为我国实现城 乡一体化所面临的一个新课题，旨在改变农村传统 的居住模式，是新农村建设“三集中”的任务之一，逐 二、农村集中居住建设存在的问题和困境 １、给农民带来生产生活上的不便 农民“上楼”之后，由于居住空间的限制，使得之 渐受到各级政府的重视。 一前存放在宅基地的农用工具和农产品缺乏免费的放 要购置放置场所，给农民造成经济上的压力。同时也 损害到了特定群体的权益，地方政府征用土地会造成 以耕作为生的部分群体的利益受到很大程度的损害， 、城镇化进程中建设农村集中居住区的 置场所，给农业生产带来了一定的阻碍，有时甚至需 必要性 随着城乡一体化的发展和城镇化建设的逐步推 进，城市用地紧缺，农村却存在着土地大量闲置、荒 废的情况。农村集中建设可以有效解决这一问题，即 需要处理好这部分群体的再就业问题，并设立专项资 在充分尊重农村居民意愿的前提下，把原先分散居 金对其进行扶持，提供基本生活上的保障。农民的日 住的农民集中到统一规划的社区或中心村居住，从 常消费支出在结构和数量上也会发生较大的变化，在 而将节约出的土地复垦开发为耕地资源或纳入城市 集中居住之后，农民无法像之前那样在自家菜园里种 建设，实现土地资源的集约利用，进一步缓解城市化 植蔬菜、瓜果，养殖家禽，而是需自行购买，因此大大 过程中各产业各部门的用地需求，推动城镇化顺利 增加了食品消费支出。物业管理费和水电费的增加 进行。此外，大量农村劳动力向城镇迁移，出现了土 也会给农民造成经济上的压力，对农民的生活带来很 地闲置、空心村等现象，政府拆并空心村建立集中居 大的影响。住区的同时，能够置换出荒废的土地，有效解决了城 镇化进程中的一系列问题。 ２、经济发展水平较高地区农民的福利难以提 高，推行成本也高居不下 不同经济发展水平下的农民集中居住区建设对 的地区实施农村集中居住区后，农户的居住环境、居 地方政府实施农村集中居住对缩小城乡差距是 境，并且将当地农民集中到一个居住点上，基础设施 尤为必要的，一方面能够改善村容村貌，优化居住环 农民福利会产生不同的影响，经济发展水平相对落后 也方便得以完善，如在社区统一建设供气、供电、通 住条件相比之前显著得到改善，并且释放了大量的耕 讯、排水、污水处理等便民设施，让农民能更好地享 地资源。而经济较为发达的地方，由于原先的居住情 受到公共产品和社区公共服务待遇，促进城市化公 况良好，一些农民居住在经济发展水平较高的城郊地 共服务延伸到农村。而这些配套的基础设施在分散 区，且配备了相对而言比较完善的基础设施，若强制 居住的情况下投入成本高、工程量大，效率低下，是 推行集中居住，不但不会给农民的福利带来极大的改 难以保证给农民带来切实利益的。另一方面，各乡镇 政府把农村集中居住建设集约出的土地进行转让还 善，还会产生较高的推行成本。同时，农民保守思想 根深蒂固，受教育程度低，普遍难以接受新鲜事物， Ｃ０ＮＴＥＭＰ０ＲＡＲＹ ＥＣ０Ｎ０ＭＩＣＳ Ｎｏ．９，Ｍａｙ．２０１８ 造成对政策推行的关注度不高，参与积极性也不高， 进一步加大了政府推行成本。 农村集中居住区建设包括农户原有自然村住房的 拆除与新型集中居住区住房的重建，这就要求农民有 巨大的财力保障，要充分考虑到农民的经济能力和需 求，相应地降低建设的成本和准入条件，因此应灵活 运用好当前土地调整政策，降低成本。比如可以根据 总体规划利用城乡建设用地增减挂钩原则，让农村居 民将宅基地与集中居住区的宅基地进行置换，以土地 ３、与农村集中居住相关的配套制度不完善 与农村集中居住相关的配套政策还存在需要优化 改善的地方，比如补偿制度不够完善、建设资金来源 不足，都有待于解决。在建设农村集中居住区时，会出 现不对宅基地进行补偿，甚至有的只补偿农民房产中 “合法确认”的面积，而对于超出部分的面积不给予补 偿或者只是依照成本价补偿的现象。政府大多是以住 的，不能长久地保障农民的生活和就业。农民集中居 融资方式筹集建设资本。还可以先将部分土地用于市 场化经营获得经营收入，再将其投入农村集中居住区 生活比较困难的农民，为了加强对贫困农户的帮扶力 房、货币的形式针对农民发放补偿，且多数是一次性 的建设中，前提是必须要满足农民居住需求。对家庭 住的新城区的建设需要资金进行住房和公共基础设 施的配备，如果仅仅依靠转让、开发集约土地带来的 收入是不足以解决资金缺乏问题的，并且由于建设社 区在前，开发转让土地在后，极容易产生资金缺口。 三、有关农村集中居住未来发展的建议 １、政府应切实保障农民的利益，着重关注农 民就业 农民是农村集中居住建设的直接参与者，地方政 府在实施的过程中要以保障当地农民的利益为出发 点和前提，认真听取农民的利益诉求和调动农民参与 的积极性。由此，地方政府在推进政策时，应把农民的 利益放在首位，将集约土地带来的财政收入更多地用 于改善当地农民生活水平的相关方面，如优化基础设 施建设，给予农民适当的补贴。为进一步提高农民的 收入水平，保证当地农户就业是至关重要的，政府应 该积极地营造良好的投资环境，充分利用农村的土地 资源这一优势吸引企业前来投资，为农民从事工作创 造更多的机会与条件。此外，各地方政府还应该积极 开展就业、创业服务，例如设立相关的职业培训学校， 并设置专项基金进行补助和支持，提高农民的职业素 养和综合素质，促进农民更好地就业、创业。 ２、要以农村家庭联产承包责任制转型为契机 家庭联产承包责任制在中国农村被长期实行，这 项制度对土地使用权的划分使农民产生了恋土心理， 很多农民不愿放弃土地的使用权，最终导致土地粗放 经营甚至抛荒，给土地集约经营带来障碍。土地经营 权流转作为当前农村土地改革的核心内容，是农村家 庭联产承包责任制转型的主要路径和选择，给农民集 中居住区建设提供了前所未有的历史机遇。要以此为 契机，推动土地经营权流转改革，使农民充分自主地 参与其中，推动土地的集约化经营。政府应大力调整 农村经济结构，逐步消除村民依赖土地的传统观念， 也要注重引导有经济能力的农户先一步住入农业集 中居住区，从而逐步带动整体。 ３、政府应完善扶助补偿机制 度，政府可以为其争取信贷资金和提供适当贴息贷款 扶持。还可以通过政府组织、民间团体，以ＰＰＰ融资等 方式吸收社会闲置资金，促使越来越多的农民顺利进 入农村集中居住区生活。 参考文献 【１】卓鸿矗：农村居民集中居住满意度及影响因素研究【Ｄ】．四 川农业大学，２０１４． ［２】张玉：深化农村社区文化建设提升农村社区管理水平 Ｌ『】．经济与社会发展，２０１１，９（９）． ［３】郑风田、傅晋华：农民集中居住：现状、问题与对策Ｌ『】． 农业经济问题，２００７（９）． 【４】徐持平、刘庆、徐庆国：集中居住对农民生活的影响—— 基于湖南长沙郊区农村的调查Ｌ｝】．湖南农业大学学报（社 会科学版），２０１０，１１（５）． 【５】林娜：新农村建设中农民集中居住问题的研究［Ｄ】．苏 州大学，２０１３． ［６］叶继红：农民集中居住、文化适应及其影响因素Ｕ］．社 会科学，２０１１（４）． 【７】李越：农民集中居住研究综述Ｌ『】．农业经济，２０１４（１）． 【８］武小龙：新型城镇化进程中农民集中居住的动力机制及 其优化路径Ｕ Ｊ．．寸肃理论学刊，２０１６（３）． ［９】张金明：农民集中居住的意愿、影响因素及对策研究—— 以江苏省江都市为例ｆＪ】．农村经济，２００９（１０）． 【１０】李君：农村居民迁居意愿影响因素分析Ｕ】．经济地理， ２００８，２８（３）． ［１１］朱平翠：失地农民集中居住后的身份认同研究Ｕ】．信 阳农业高等专科学校学报，２０１１，２１（４）． ［１２】邵静：空心村、农村新型社区建设与新型城镇化Ｕ】．学 理论，２０１４（２２）． 【１３】伽红凯、王思明、王树进：中国农民集中居住的演进过 程与经验借鉴Ｕ】．农村经济，２０１６（１２）． ［１４］蒋和胜、费翔、唐虹：不同经济发展水平下集中居住前 后农民的福利变化——基于成都市不同圈层的比较分析 Ｕ］．经济理论与经济管理，２０１６（４）． （责任编辑：张琼芳）